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Schema di decreto ministeriale concernente regolamento recante statuto dell’Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo (Atto n. 175)

PROPOSTA DI PARERE DELLA RELATRICE, ON. QUARTAPELLE

La III Commissione (Affari esteri e comunitari),

esaminato lo Schema di decreto ministeriale concernente regolamento recante statuto dell’Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo (Atto n. 175), ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 11 agosto 2014, n. 125;

premesso che

l’atto in titolo rappresenta la tappa decisiva e assai attesa ai fini della piena entrata a regime della riforma del sistema italiano di cooperazione allo sviluppo, di cui l’Agenzia rappresenta l’elemento più innovativo, che riallinea le modalità operative del nostro paese ai modelli prevalenti in Europa e a quanto contenuto nelle raccomandazione delle Peer Review dell’OCSE DAC. L’Agenzia e’ chiamata ad operare, in un quadro di partecipazione e di dialogo strutturato con la società civile, in modo flessibile ed efficace e senza abdicare all’istanza di rigore e trasparenza, essenziale nella gestione di risorse pubbliche, nonché così da valorizzare in profondo il consolidato know how e la specificità italiana in tale settore, come dimostra anche l’esperienza maturata nelle missioni internazionali cui l’Italia partecipa;

richiamato a tal fine il carattere prioritario che, soprattutto in questa fase, per l’Italia riveste la cooperazione allo sviluppo quale qualificante strumento della politica estera dell’Italia nella gestione delle questioni globali – per adeguare le policy a temi come quello delle migrazioni, dell’instabilità globale e degli interventi di adattamento al cambiamento climatico e ad approcci come quello del partenariato territoriale a livello internazionale, che stanno sempre più diventando aree d’intervento prioritario per la cooperazione allo sviluppo – e ai fini della soluzione delle crisi regionali ed internazionali, con particolare riferimento agli scenari di instabilità che, dal Medio Oriente al Nord Africa, gravitano intorno al Mediterraneo;

richiamata altresì la responsabilità politica di cui, in tale ambito, resta titolare il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, chiamato ad esercitare nei confronti dell’Agenzia poteri di indirizzo e vigilanza che l’atto in titolo è chiamato a disciplinare (art. 13, lettera b);

rilevato il ritardo con cui l’atto in titolo è stato presentato alle Camere rispetto al termine, pur non perentorio di 180 giorni dalla entrata in vigore della legge, di cui al sopra citato articolo 13, comma 3;

richiamate le competenze che l’articolo 17, comma 3, della legge n. 125 del 2014 attribuisce all’Agenzia nel rispetto dei criteri di unitarietà e trasparenza nella politica di cooperazione allo sviluppo, nonché l’inserimento della stessa Agenzia in un sistema complesso di cooperazione allo sviluppo, cui collabora una pluralità di soggetti pubblici e privati tra i quali è ricompreso anche il Parlamento;

riconosciuto, peraltro, il ruolo di stimolo giocato, per quanto riguarda questo ramo del Parlamento, dagli organi parlamentari istituiti ad hoc con compiti di monitoraggio, controllo e approfondimento sui temi della cooperazione allo sviluppo, in parallelo all’evolvere del dibattito internazionale sui principi che devono governare l’aiuto internazionale allo sviluppo e sugli strumenti istituzionali a ciò più idonei;

richiamata altresì l’intensa attività istruttoria e di sindacato ispettivo, svolta sia nella sede della Commissione sia presso l’Aula della Camera dei deputati;

passando all’articolato del provvedimento in titolo, rilevandosi quanto segue:

con riferimento ai principi generali, di cui al Capo I del provvedimento, appare opportuno specificare la disciplina relativa ai poteri di indirizzo e vigilanza sull’Agenzia esercitati dal Ministro per il tramite della DGCS e delle altre direzioni generali in ottemperanza con quanto previsto dall’articolo 17, comma 13, lettera b), e dall’articolo 20, comma 2, della legge n 125 del 2014;

premesso che l’articolo 1, comma 1, della legge 11 agosto 2014, n. 125, mette in luce le finalità e l’oggetto della cooperazione allo sviluppo come parte integrante e qualificante della politica estera dell’Italia, appare altresì opportuno chiarire:

a) che la DGCS ha poteri di elaborazione di indirizzo, rappresentanza politica e coerenza dell’azione dell’Italia nell’ambito delle organizzazioni internazionali e delle relazioni bilaterali;

b) che, coerentemente con i poteri di istruttoria e di formulazione delle iniziative di cooperazione attribuite all’Agenzia dall’articolo 17, comma 3, della legge 11 agosto 2014, n. 125, i poteri di proposta della DGCS relativi ai contributi volontari alle organizzazioni internazionali, agli interventi di emergenza umanitaria e ai crediti di cui agli articoli 8 e 27 non sono attribuiti in via esclusiva e comunque da esercitare in stretto coordinamento con l’Agenzia in seno al Comitato congiunto;

in merito alle disposizioni in materia di personale, di cui al Capo III, si ritiene che il successo dell’Agenzia dipenderà soprattutto dalla professionalizzazione del personale per cui soluzioni in piena continuità col passato di re-inquadramento nella nuova struttura delle risorse umane oggi impiegate a norma della legge n. 49 del 1987 non saranno sufficienti; allo stesso modo ipotesi generiche di completo rinnovamento del personale sarebbero in sé insufficienti oltre che difficilmente praticabili;

inoltre, con riferimento in particolare agli articoli 4, 5 e 12 appare opportuno precisare che, ove ricorra il richiamo al Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale, esso si debba intendere come riferito al Viceministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale, delegato per la cooperazione internazionale in conformità all’articolo 11, comma 3, della legge 11 agosto 2014, n. 125;

in merito alla selezione per la nomina del direttore di cui all’art. 5 comma 2, si ribadisce che il direttore sarà nominato a seguito di una procedura di selezione ad evidenza pubblica, improntata a criteri di trasparenza, ovvero nel bando verranno specificati criteri e requisiti di selezione, e a seguito del previsto colloquio verrà reso noto il giudizio finale di merito;

in merito alle disposizioni di cui al Capo IV, in tema di bilancio e gestione degli interventi, all’articolo 12 si richiede che il bilancio preventivo sia trasmesso alle Commissioni competenti per visione in coerenza con il principio di trasparenza che governa l’attività dell’Agenzia;

in merito all’articolo 15, comma 5, del presente provvedimento, giova ricordare che la convenzione di cui all’articolo 22, comma 2, della legge 11 agosto 2014, n. 125 con Cassa depositi e prestiti, dovrà prevedere procedimenti istruttori e decisionali che garantiscano le finalità di cooperazione allo sviluppo, nonché le prerogative di indirizzo e di valutazione attribuite dalla legge al Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale all’Agenzia italiana per la cooperazione;

con riferimento all’articolo 16, al fine di scongiurare fenomeni di finanziamento a pioggia o di perdita di controllo sulle finalità della politica di cooperazione allo sviluppo, nel quadro della giusta valorizzazione del rapporto pubblico-privato, occorre prevedere una specifica responsabilizzazione dei soggetti con finalità di lucro rispetto agli obiettivi della politica italiana di cooperazione, cui essi devono contribuire con un coinvolgimento attivo e qualificato, cogliendo le opportunità per l’internazionalizzazione economica derivanti dalla riforma della legge italiana per la cooperazione allo sviluppo e tenendo conto dei maggiori documenti internazionali ed europei sul punto, come le recenti Comunicazioni della Commissione europea sul ruolo del settore privato nella cooperazione allo sviluppo, le Linee guida dell’OCSE con particolare riferimento al Cap. IV comma 3 diritti umani (cercare di prevenire o mitigare l’impatto negativo sui diritti umani direttamente correlato, per via di un rapporto commerciale, alle loro attività imprenditoriali, ai loro prodotti o ai loro servizi, anche se esse non contribuiscono a tale impatto) e al Cap. VI comma 1 (istituire e mantenere un sistema di gestione ambientale adeguato all’impresa, che includa: a) la raccolta e la valutazione aggiornate e tempestive di informazioni relative agli effetti delle loro attività sull’ambiente, la salute e la sicurezza; b) la definizione di obiettivi quantificabili generali e, se del caso, specifici, tesi al miglioramento delle prestazioni ambientali e dell’impiego delle risorse, nonché una verifica periodica della rilevanza di tali obiettivi; ove opportuno, gli obiettivi specifici dovrebbero essere coerenti con le politiche nazionali e gli impegni internazionali in materia di ambiente; c) il monitoraggio e il controllo regolare dei progressi compiuti nel perseguimento degli obiettivi generali e specifici in materia di ambiente, salute e sicurezza); i Principi guida su Imprese e diritti umani adottati dalle Nazioni Unite;

con riferimento all’articolo 17, giova ricordare che la domanda d’iscrizione all’elenco di cui all’articolo 26, comma 3, della legge istitutiva può essere presentata da tutti i soggetti aventi sede legale in uno degli Stati membri dell’Unione, in ossequio ai Trattati e alla legislazione dell’Unione europea; appare tuttavia consigliabile che i criteri di cui al comma 2 dell’articolo 17, includano il requisito dell’operatività effettiva in Italia, direttamente o attraverso rapporti statutari con organismi italiani, dei soggetti che presentano richiesta d’iscrizione nell’elenco di cui al comma 1 del provvedimento; in merito ai commi 3 e 4 dell’articolo 17, è opportuno che le attività di verifica dello svolgimento delle attività di cooperazione allo sviluppo e solidarietà internazionale dell’Agenzia sulle ONLUS siano circoscritte alle organizzazioni che percepiscono contributi dall’Agenzia;

con riferimento all’articolo 19, si sottolinea l’importanza strategica della definizione delle condizioni e delle modalità per la selezione dei soggetti cui affidare la realizzazione di iniziative di cooperazione allo sviluppo che l’articolo 26, comma 3, della legge 11 agosto 2014, n. 125 attribuisce al Comitato congiunto e che dovrà, in particolare, salvaguardare, in aggiunta alla valutazione tecnico-progettuale preventiva, la qualità e la professionalità degli interventi, attraverso criteri selettivi relativi all’organizzazione e agli apporti economici dei soggetti, assicurare la piena valorizzazione dei soggetti per gli interventi di prima emergenza, integrando i criteri stabiliti dalla Direzione generale per gli Aiuti umanitari e la protezione civile della Commissione europea per l’affidamento degli interventi umanitari, nonché prevedere forme di programmazione e di aggiudicazione degli interventi a medio termine in settori e aree prioritari, con l’obiettivo di diminuire i costi di gestione dei contratti, anche attraverso la definizione di strumenti di valutazione per la pre-selezione dei soggetti atti a partecipare ai bandi per l’aggiudicazione di tali interventi;

in merito al Capo VI, relativo al Codice di comportamento e ai controlli, con riferimento all’articolo 21, relativo alla valutazione delle iniziative di cooperazione, appare opportuno un richiamo alle competenze della Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo in tema di valutazione dell’impatto degli interventi di cooperazione allo sviluppo e verifica del raggiungimento degli obiettivi programmatici, con l’avvalimento anche di valutatori indipendenti esterni, di cui all’articolo 20, comma 2, della legge n. 125 del 2014, anche prefigurando la costituzione di un necessario nucleo di valutazione interno a tale Direzione, da istituirsi con regolamento di cui al comma 1 del medesimo articolo 20 della legge n. 125 del 2014;

con riferimento al successivo articolo 22, che disciplina i controlli interni previsti dai decreti legislativi n. 286 del 1999 e n. 150 del 2009 anche in tema di personale, si ritiene auspicabile inserire un riferimento alla banca dati sull’attività di valutazione, anche al fini di rendere disponibili gli opportuni indicatori e parametri di efficienza ed efficacia e alla possibilità di collaborare con il sistema universitario per le attività di valutazione;

con riferimento al Capo VII, recante disposizioni transitorie e finali, in merito al personale dell’Istituto agronomico per l’Oltremare, di cui all’articolo 24, è opportuno esplicitare le funzioni e competenze già svolte dall’Istituto, in particolare nell’ambito dell’attività di formazione, che saranno mantenute in capo all’istituenda Agenzia;

con riferimento all’armonizzazione degli interventi in corso trasferiti all’Agenzia, di cui all’articolo 25, comma 2, valutato opportuno che la relazione sullo stato dei progetti in esecuzione includa anche quelli su cui gravi contenzioso e che siano pertanto bloccati, e ciò affinché la relativa gestione permanga in capo alla DGCS ai fini della definizione di ogni controversia ostativa alla esecuzione dei progetti

sottolineato, in generale, anche nell’interesse dell’unitarietà della politica di cooperazione allo sviluppo, di cui all’articolo 2, comma 1, dell’atto in titolo, che nel caso di dubbi interpretativi derivanti delle disposizioni del provvedimento in titolo, dovranno essere premiate le soluzioni più conformi al dettato e allo spirito della legge 11 agosto 2014, n. 125;

ritenendosi, inoltre, condivisibili i rilievi mossi nel parere della Sezione consultiva per gli atti normativi del Consiglio di Stato, che evidenziano alcune potenziali problematicità della normativa in discussione: la necessità di meglio precisare le forme della partecipazione e del dialogo strutturato dell’Agenzia con la società civile e con il sistema complessivo della cooperazione allo sviluppo non limitandola, tuttavia, in via esclusiva a quanto previsto dall’articolo 16 della legge n. 125 del 2014, ma rifacendosi anche alle pratiche della Commissione europea; la possibile attenuazione delle funzioni di vigilanza del Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale nei confronti dell’Agenzia che parrebbe configurarsi con la stipula della convenzione tra i due soggetti; la necessità di limitare la facoltà del Comitato direttivo di esprimere autonomamente pareri sulle proposte di modifica dello Statuto e dei regolamenti di organizzazione e di contabilità; l’ulteriore specificazione a ciò che l’istituzione delle sedi all’estero escluda in modo assoluto aggravi di bilancio;

auspicata, infine, la rapida attuazione della norma relativa ad un codice etico ex articolo 17, comma 10 della legge n. 125 del 2014, che contribuirà ad orientare l’approccio operativo nella giusta direzione,

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